最高法院:政府会议纪要是否具有可诉性|附相关裁判规则
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最高人民法院
政府作出的关于划转土地的会议纪要不属于对外的行政行为，不具有可诉性
阅读提示：会议纪要作为政府机关一种常见的公文，在行政案件中，政府会议纪要是否属于具体行政行为，是否可针对其提起行政诉讼？在民事案件中，政府主持各方当事人形成的会议纪要是否属于民事合同，当事人是否可据此提起民事诉讼？本文梳理了最高法院相关案例及裁判规则，供读者在该类案件中参考。
裁判要旨
政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为，故政府会议纪要不具有可诉性。
案情简介
一、2009年，经三亚市国资委批准，三亚江南学校与三亚市国有资产管理公司签订租赁协议，约定江南学校承租案涉土地使用权。
二、2012年，三亚市人民政府作出第284期《研究将崖城糖厂51亩工业用地划转给三亚大小洞天公司问题》专题会议纪要（“第284期会议纪要”），纪要内容为：市政府原则同意将案涉土地使用权划转给三亚大小洞天发展有限公司作为市国资委对其增加的资本金。
三、2013年，三亚市国有资产管理公司向三亚江南学校发出《关于原崖城糖厂生产区土地资产移交等有关情况的通知函》，通知三亚江南学校终止2009年双方签订的租赁协议，收回全部出租的土地及房产。
四、三亚江南学校向法院提起行政诉讼，请求确认三亚市人民政府于2012年作出的第284期会议纪要将案涉划拨土地使用权划转给三亚大小洞天发展有限公司的具体行政行为违法。原审法院未支持其诉求。
五、三亚江南学校不服，向最高法院申请再审，请求改判确认第284期会议纪要违法。最高法院认为，政府会议纪要不属于对外的行政行为，裁定驳回三亚江南学校的再审申请。
败诉原因
三亚江南学校败诉的原因在于：
政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为。政府会议纪要议定事项涉及公民、法人或者其他组织权利义务的，只有在相关部门依据法律规定制作行政许可或行政处罚等行政执法文书后，政府会议纪要才转化为行政行为。本案中，三亚市政府作出第284期会议纪要并不是具体行政行为，故三亚江南学校无权对该会议纪要提起行政诉讼。而且最高法院认为，三亚江南学校如认为案涉土地使用权属发生变更影响其权益，可通过民事诉讼就其与三亚市国有资产管理公司订立的租赁协议主张民事赔偿。
败诉教训、经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
一、在行政关系中，政府会议纪要议定事项涉及当事人权利义务的，当事人可与相关政府部门协商,促使政府部门尽快作出行政执法文书，形成真实可靠的具体行政行为，以保障自身权益。
二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，行政诉讼的受案范围包括：（1）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（3）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（4）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（5）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（6）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（7）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（8）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（9）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（10）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（11）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（12）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的；（13）人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
以下为该案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：
政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为。会议议定事项涉及公民、法人或者其他组织权利义务的，应当由相关职能部门依据法律规定制作行政许可或行政处罚等行政执法文书，将政府决策转化为行政行为。本案中，三亚市政府作出将本案所涉51亩工业用地划转到大小洞天公司名下作价入股的决策并不是具体行政行为，实际对外发生法律效力的是由三亚市国资委作出的《关于将崖城糖厂51亩工业用地划转给三亚大小洞天公司的批复》。三亚江南学校如认为本案所涉土地使用权属发生变更影响其权益，亦可通过民事诉讼就其与三亚市国有资产管理公司所订立的不定期场地厂房租赁协议主张民事赔偿、依法实现其民事权利。另外，根据原国家土地管理局于1998年2月17日发布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条关于“国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定”以及第三条第二款关于“对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置”的规定，三亚市国资委以土地使用权作价出资处置划拨用地具有法律依据。在实际操作上，因新城市规划将本案所涉工业用地调整为商服用地，土地区位功能发生变化可在未来实现地价增值，故在新城市规划批准实施后再按新土地性质启动价格评估，更有利于增加三亚市国资委对大小洞天公司以土地使用权作价入股所持股权比例、实现国有资产保值增值，这一方式并非自始无偿地将土地使用权划拨给大小洞天公司使用。
案件来源
三亚江南学校与三亚市人民政府行政确认申诉行政裁定书，[最高人民法院（2015）行监字第732号]。
延伸阅读
一、关于政府会议纪要在行政法律关系中是否具有可诉性的案例
裁判规则一：判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围的标准是该会议纪要是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响
阎玉果与山东省潍坊市人民政府再审行政裁定书[最高人民法院（2016）最高法行申2986号]认为，“会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。案涉《会议纪要》是由潍坊市政府组织市建设局、市规划与国土资源局、市交通局、市财政局等部门，针对高新区提出关于健康东街的拓宽改造方案而作出的内部决定。潍坊市建设局向高新区建设局颁发该项目《房屋拆迁许可证》，并由高新区建设局对案涉地块的建筑物和构筑物实施了拆迁行为，因此，影响阎玉果权利义务的，并非案涉会议纪要，而是高新区建设局的拆迁行为，原审认为阎玉果的请求事项不属于人民法院行政诉讼受案范围并裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。”
裁判规则二：具有行政强制执行力的政府会议纪要是可诉的具体行政行为
吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定二审案[江苏省高级人民法院，载于 《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年第4期（总第84期）]认为，“所谓行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为，不具有行政强制执行力。而被上诉人盐城市人民政府《会议纪要》中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求必须执行的，因此，盐城市人民政府认为该行为属行政指导行为没有法律依据。该项免交规费的规定，是针对公交总公司这一特定的主体并就特定的事项即公交总公司在规划区内开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的决定，《会议纪要》的上述内容实际上已直接给予了公交总公司在规划区内免交交通规费的利益，不应认定为抽象行政行为。同时，由于该《会议纪要》是赋予一方当事人权利的行为，公交总公司作为受益人也参加了会议，因此《会议纪要》虽未向利益相对方直接送达，但《会议纪要》的相关内容在其后已经得到执行，城区交通局已将无法对公交总公司进行行政管理的原因及《会议纪要》的内容书面告知了吉德仁等人，因此应当认定盐城市政府在《会议纪要》中作出的有关公交车辆在规划区免征规费的行为是一种可诉的具体行政行为。”
二、关于政府会议纪要在民事法律关系中是否具有可诉性的案例
裁判规则三：政府会议纪要不同于当事人之间设立法律关系的协议书，但会议纪要能够反映出参会的主观态度和意见，是判断当事人在诉争问题上是否达成一致的重要考证。
中国银行股份有限公司十堰分行、中国银行股份有限公司湖北省分行与十堰荣华东风汽车专营有限公司金融借款合同纠纷二审民事判决书[最高人民法院（2013）民二终字第4号]认为，“对于上述11号会议纪要，中行十堰分行确认其真实性、合法性，但对关联性提出异议，认为会议纪要不同于当事人设立法律关系的协议书，不能代表中行十堰分行的意思表示，不能证明荣华公司是应中行要求垫资，中行十堰分行不应承担向荣华公司偿还垫付资金的义务；对于20号会议纪要，中行十堰分行称该纪要形成于会议之后十个月，内容是虚假的。对于中行十堰分行的质证意见，本院认为，政府会议纪要作为政府记载、传达会议情况的公文，确如中行十堰分行所称，不同于当事人之间设立法律关系的协议书，但会议纪要作为对会议所议定事项的概要纪实，能够反映出参会各方对于议定事项的主观态度和意见，该主观态度和意见是判断当事人在诉争问题上是否达成一致的重要考证。从中行十堰分行的质证意见看，中行十堰分行并未对会议纪要关于荣华公司为解决票据违规事件、维护十堰信用环境作出巨大贡献的记载提出异议，亦未否认荣华公司筹集资金先行垫交中行十堰分行用于解决票据违规事件的事实。同时，上述事实亦能够从2010年12月20日十堰市金融办在中行十堰分行《关于我行近期化解荣华公司不良债务有关情况报告》上关于“荣华公司在当年的风险化解上作出了实质性贡献”的批示得到印证。因此，从上述事实和证据之间的关联性分析，原审法院关于荣华公司垫付资金5858万元用于帮助中行十堰分行解决票据违规事件的认定有事实依据，并无不当。而本案当事人争议的焦点是，荣华公司主张上述款项是为中行十堰分行垫资，其与中行十堰分行形成借款法律关系；中行十堰分行抗辩主张荣华公司不是为其垫资，而是为汇启公司等案外人垫资，荣华公司与汇启公司等案外人形成借款法律关系。……综合分析上述事实和证据之间的关联性，本院认为，荣华公司为中行十堰分行的垫资行为，使得双方形成事实上的借款法律关系，荣华公司由此受到的损失应当由中行十堰分行承担返还垫资款本金和利息的责任。原审法院对此认定正确，应予维持。中行十堰分行上诉所称其未与荣华公司形成借款法律关系，不应承担案涉款项归还责任的理由，与本案查明的事实不符，本院不予支持。”
裁判规则四：双方当事人明确表示同意政府主持达成的会议纪要的，该会议纪要对双方均有约束力。
泛华工程有限公司西南公司与重庆新型建筑材料开发公司、重庆市土地房屋管理局土地使用权纠纷上诉案[最高人民法院 (1998)民终字第28号]认为，“重庆新材司受让土地使用权后，对土地进行了投入。后重庆市国土局将该地块土地使用权收回，重新出让给了泛华西南公司，泛华西南公司享用了重庆新材司在该地块上的投入，应当对其投入予以补偿。重庆新材司和泛华公司对经市开发办和市房管局审查核实的该土地前期开发成本1500万元，均明确表示同意。依此形成的由重庆市政府主持达成的会议纪要，是双方一致的意思表示，对双方均有约束力，双方应当遵守。泛华西南公司是泛华工程有限公司为在重庆市进行房地产开发而设立的公司，承接了泛华工程有限公司依协、调会取得的项目开发权利，亦应承担向重庆新材司支付成本费的义务。原审法院经传票传唤，泛华西南公司无正当理由拒不到庭，原审法院缺席审理，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人没有充分的证据足以推翻原审判决，上诉请求理据不足，不予支持。”
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阅读提示：（一）本公号解读的判决文书案件事实纷繁复杂和证据较多、往往涉及多个法律焦点。为了写作和理解方便，我们可能仅选取某个具体角度、某个焦点问题进行解读和评析，难免挂一漏万。需要完整了解某个案件，请通过法院官方网站或其他渠道获取判决书原文进行研读。
（二）与此同时，有些案件事实似乎相同的案件，却出现不一样甚至相反的判决结果，这可能是因为案件事实看似相同实际上却存在某些细微但关键的差别，也可能是最高法院根据社会发展的变化调整裁判规则和思路，甚至可能是法律法规本身出现了变化。判决书一旦做出就固化了，但是立法和司法实践是不断向前发展变化的。
（三）我国不是判例法国家，除非是最高人民法院正式发布的指导性案例（根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定， 最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照），否则即使是最高法院的判决书也并不具有指导另案判决的法律效力。
作者简介
唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》、《企业家刑事法律风险防范》、《公司保卫战》、《公司法司法解释四裁判综述及诉讼指南》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。
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