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最高人民法院公报

政府有偿收回国有土地使用权应按作出收地决定时的市场评估价补偿

👉作者：唐青林 李舒 杨巍   单位：北京市安理律师事务所

阅读提示：今日推送的案例载于《中华人民共和国最高人民法院公报》2015年第2期（总第219期），该案例确立了政府有偿收回国有土地使用权的补偿标准。但司法实践中亦存在不同的裁判观点。

裁判要旨

行政机关根据《土地管理法》第五十八条第一款第(一)、(二)项规定，依法收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当按照作出收回土地使用权决定时的市场评估价给予补偿。因行政补偿决定违法造成逾期支付补偿款的，人民法院可以根据当事人的实际损失等情况，判决其承担逾期支付补偿款期间的同期银行利息损失。

案情简介

一、城东公司于1996年取得县政府颁发的第6号国土证，共6706平方米。县政府为建设县政府办公楼需要使用案涉土地，于2007年11月作出《关于有偿收回国有土地使用权的通知》（“112号通知”），决定按原登记成本价80.6072万元有偿收回案涉土地。同年12月，县政府作出《关于撤销定安国用（96）字第6号﹤国有土地使用证﹥的决定》（“150号撤证决定”），以城东公司申请土地登记发证未填写土地用途为由，撤销第6号国土证。

二、城东公司不服150号撤证决定，向原海南中院提起行政诉讼。原海南中院认为，县政府按原土地价有偿收回其土地使用权，未考虑土地增值的因素，其收地行为显然是不适当的；县政府在作出112号通知前存在先决定收回后举行听证的情形，违反法定程序；土地登记申请书未载明土地用途并不是注销土地登记的法定事由。故判决：确认112号通知、150号撤证决定违法；责令县政府对收回城东公司国有土地使用权的损失采取补救措施。

三、县政府不服，上诉至海南高院。海南高院认为，县政府作出的112号通知认定事实清楚，适用法律正确，150号撤证决定是对112号通知有关事宜的完善。故判决：驳回城东公司的诉求。

四、城东公司不服，向最高法院申请再审。最高法院裁定提审本案。最高法院认为，112号通知中收地决定行为违反法定程序；150号撤证决定滥用职权；112号通知中行政补偿决定显失公正。故判决：确认112号通知、150号撤证决定违法；责令县政府向城东公司支付收回土地使用权补偿款135万元及同期银行贷款利息。

败诉原因

最高法院认定本案县政府按土地原成本价予以补偿构成违法的原因在于：

首先，县政府应以作出收地决定之日的市场补偿价对城东公司进行补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案县政府根据省政府批准的总体规划要求为建设县政府办公楼需要使用涉案土地，收回城东公司的土地使用权，应当依法给予“适当补偿”。所谓“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。县政府按土地原成本价予以补偿于法无据。

其次，县政府应支付城东公司逾期支付补偿款的利息。鉴于县政府收回土地使用权行为违法，补偿价格明显不公，且收地决定作出后案涉土地升值较大，而案涉土地上存有抵押贷款，城东公司因不能以转让土地使用权方式及时偿还银行贷款，存在贷款利息损失，县政府在支付补偿款的同时，还应当支付自决定收回土地使用权之日起至实际支付全部补偿款之日的同期银行贷款利息。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、政府因公共利益需要或者实施城市规划进行旧城区改建收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。

二、政府作出收地决定后应当及时支付补偿款，否则将可能支付逾期利息。

相关法律规定

《中华人民共和国土地管理法》

第五十八条  有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

《中华人民共和国物权法》

第二十八条  因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第二十条  国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第四十二条  国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。

《中华人民共和国物权法》

第一百四十八条  建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

第四十二条  为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

以下为该案在法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

关于112号通知中行政补偿内容的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。县政府根据省政府批准的总体规划要求为建设县政府办公楼需要使用涉案土地，收回城东公司的土地使用权，应当依法给予“适当补偿”。所谓“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。县政府按土地原成本价予以补偿于法无据。城东公司以收地决定违法，涉案土地使用权至今仍属于其享有为由，主张应以最终判决时的市场评估价予以补偿，其理由不能成立。本案收地决定属于违反程序，判决确认收地决定违法并未否定其法律效力。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，涉案土地使用权自收地决定生效之日已经发生物权转移的效力。考虑到涉案土地登记资料中“土地用途”栏系空白，结合当地土地交易市场情况，对涉案土地以使用年限最长、市场价值最高的“住宅用地”用途进行评估，有利于维护行政相对人的合法权益。鉴于县政府收回土地使用权行为违法，补偿价格明显不公，且收地决定作出后涉案土地升值较大，而当事人因不能以转让土地使用权方式及时偿还银行贷款，存在贷款利息损失，县政府在支付补偿款的同时，还应当支付自决定收回土地使用权之日起至实际支付全部补偿款之日的同期银行贷款利息。

案件来源

海南省定安城东建筑装修工程公司与海南省定安县人民政府收回国有土地使用权及撤销土地证再审行政判决书，[最高人民法院(2012)行提字第26号]，载于《最高人民法院公报》2015年第2期(总第220期)。

延伸阅读

关于政府有偿收回国有土地使用权的补偿标准问题，司法实践的裁判观点尚不统一。以下为本书作者检索到的部分案例及裁判观点，供读者在该类案件中参考。

裁判规则一：政府有偿收回国有土地使用权无须按市场评估价进行补偿。

案例1：重庆农村商业银行股份有限公司江津支行与重庆市巴南城市建设发展有限公司、重庆市巴南区城乡建设委员会、重庆塑皇建设（集团）有限公司与重庆塑皇建设（集团）有限公司一般抵押合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院(2013)民申字第1120号]认为，“关于二审判决适用法律是否确有错误的问题。1．2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、2007年8月30日修正的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条、1990年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条等法律、行政法规均规定，为公共利益需要，国家可以提前收回土地使用权，但对于补偿标准仅规定了‘适当补偿’、‘相应的补偿’，并未要求按市场评估价进行补偿。而《重庆市国有土地建设用地使用权出让管理实施办法》效力等级过低。2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。塑皇公司被征用土地上没有房屋及其他不动产，按照该条规定仅需退还相应的土地出让金。因此，从对法律的理解、法律的效力等级及法律制定的先后顺序等方面来看，二审法院依据《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定作出判决并无不当。”

裁判规则二：政府收回国有土地使用权的补偿可参照房屋征收补偿的规定，以收地行为作出时的市场价格进行补偿。

案例2：山东省阳信华芝草制品工艺有限公司与阳信县人民政府行政补偿二审行政判决书[山东省高级人民法院(2014)鲁行终字第52号]认为，“《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：‘对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定’。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定：‘被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日’。根据以上规定，对国有土地上房屋征收补偿时，是按照征收行为作出之日的市场价格确定补偿价格，对土地的征收补偿可参照上述规定，以相关征收行为作出或实施之日作为确定补偿价格的基准日期。本案大济路拓宽占用华芝公司土地的行为发生在2007年，一审法院确定按照2007年土地的市场价格对华芝公司进行补偿，符合上述法律法规的规定。上诉人华芝公司提交的交易案例中，国有建设用地使用权出让合同签订时间是2013年7月份，本案占用土地行为发生于2007年，所以该交易案例不能作为以市场比较法进行测算的依据。因未搜集到估价日期2007年9月1日前已发生的类似的用地交易案例，鑫峰公司采用基准地价系数修正法和成本逼进法进行评估，符合《城镇土地估价规程》的规定，得出的同样是涉案土地的市场价格。铭泰事务所按照通常的情况评估的硬化路面的价格较为合理。鑫峰公司和名泰事务所评估的华芝公司损失的数额基本合理，一审法院作为本案确定补偿数额的依据并无不当。”

裁判规则三：政府收回国有土地使用权的“适当补偿”并非是象征性的随意性补偿，而是指不违反法律强制性规定，且不限于合意协商一致补偿、或市场价格补偿等的补偿。

案例3：安阳市中亚房地产开发有限责任公司、安阳县人民政府二审行政裁定书[河南省高级人民法院(2016)豫行终1361号]认为，“案涉协议系《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定的行政机关为实现公共利益在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。该协议中的土地补偿属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定中为公共利益需要使用土地而依法收回国有土地使用权并对土地使用权人应当给予适当补偿的情形。该‘适当给予补偿’并非是象征性的随意性补偿，而是指不违反法律强制性规定，且不限于合意协商一致补偿、或市场价格补偿等的补偿。该协议中明确土地补偿费373.68万元由安阳县海纳房地产评估有限公司土地估价报告作出，是协议双方合意协商的结果，系上诉人真实意思表示。上诉人没有提交有效证据证明被上诉人订立协议时存在应予解除或确认无效的法定情形。一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》对案涉土地补偿作出裁判，并无不当。上诉人要求依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予土地补偿的上诉理由不能成立，本院不予支持。”

裁判规则四：国有土地使用权人未实际对土地进行开发建设的，政府有偿收回土地使用权时可按成本法评估的土地价值进 43 33660 43 14746 0 0 5819 0 0:00:05 0:00:02 0:00:03 5819补偿。

案例4：中山市基础工程公司第一机械施工处、广州市国土资源和规划委员会资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书[广东省高级人民法院(2016)粤行申1342号]认为，“《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：‘有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。’涉案土地的国有土地使用权因公共利益需要被依法收回，申请人中山市基础工程公司第一机械施工处作为该土地使用权的原受让方可依法获得适当补偿。在法律法规对具体的补偿程序和标准未作规定，且双方未能就土地补偿价协商一致的情况下，被申请人广州南沙开发区土地开发中心根据涉案土地的具体情况和《广州南沙闲置土地处置和回收国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》的相关规定，委托当时具有资质的评估公司采取成本法对涉案土地的价值进行评估，以此作为参考价格进而确定收回涉案土地使用权的补偿价格，作出涉案《关于明确收地补偿价格的函》，决定补偿申请人1281450元。原审法院经审理认为，本案中，申请人向案外人受让土地使用权时支付了‘购地款’和行政费用，其后并无实际对涉案土地进行开发建设；故此，被申请人采取成本法委托第三方机构对被收回土地的价值进行评估，并根据第三方评估结论对申请人进行补偿是合理的，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的适当补偿原则；对申请人提出应按土地的市场价值每平方米4500元，按2114.76平方米，共计9516420元进行补偿的意见不予支持，并判决驳回申请人的诉讼请求，并无不当。申请人中山市基础工程公司第一机械施工处申请再审主张，被申请人采取土地成本法确定补偿价违背公平合理原则，可按市场价格进行赔偿，应赔偿移除建筑材料造成的损失，涉案《关于明确收地补偿价格的函》违法且不合理等，请求撤销原审判决并支持其一审的诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。”

裁判规则五：政府征收房屋时，国有土地使用权补偿问题应在房屋拆迁安置补偿中一并解决。

案例5：孙惠芳、王京治等与浙江省宁波市人民政府再审行政裁定书[最高人民法院(2016)最高法行申1267号]认为，“再审申请人孙惠芳等原所有的鄞奉路130号房屋在2008年1月被再审被申请人宁波市政府列入城区非成套房地块改造总体计划。根据《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。宁波市国土资源局据此报请再审被申请人批准收回涉案国有土地使用权符合法律规定。再审被申请人审核该局提交的《关于要求收回富邦百家缘配送中心（A区）地块国有建设用地使用权的请示》、宁波市海城投资开发有限公司《关于要求收回国有土地使用权的报告》、宁波市海曙区发展和改革局海发改投（2009）15号《关于同意鄞奉路（一期）二批富邦百家缘配送中心地块（A区）拆迁项目的批复》、宁波市规划局（2009）浙规地字第0200009《建设用地规划许可证》及附图等文件后，作出被诉甬政办抄第24号《抄告单》，批准同意收回涉案国有建设用地使用权并无不当。该收回国有土地使用权的批准行为系房屋拆迁行为的组成部分，按照房屋拆迁的法律规定，国有土地使用权补偿问题应当在房屋拆迁安置补偿中一并解决，不单独予以补偿。再审申请人涉案房屋的安置补偿问题，已经原宁波市房产管理局甬房拆裁海（2009）15号房屋拆迁行政裁决明确，其认为涉案国有土使用权系无偿收回，不符合事实。再审申请人如果认为其房屋存续权益和安置补偿权益受到侵犯，可以针对直接影响其权益的房屋拆迁许可和安置补偿裁决寻求适合的救济方式，其针对房屋拆迁过程中上级政府对下级政府部门作出的国有土地使用权内部审批行为提起诉讼，无益于解决其主张的权益受损问题。”

案例6：张成功与内蒙古天地伟业房地产开发有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷再审民事判决书[内蒙古自治区高级人民法院(2017)内民再58号]认为，“《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条第一款的规定，被征收房屋价值包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权的价值。张成功与呼和浩特市建发房屋拆迁有限责任公司达成拆迁补偿协议后，要求另行对土地使用权价值进行补偿无事实及法律依据。张成功的房屋已被拆迁，要求天地伟业公司向其交付土地使用权价值无法律依据。”

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