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内容提要
2008 年金融危机以来，支撑我国经济发展的国际环境、发展阶段和发展条件发生深刻变化，要素市场行政干预过多、资源配置效率不高、经济循环不畅等矛盾开始凸显。预计“十四五”期间，受储蓄率下降、劳动力数量减少、劳动力转移效应和对外开放溢出效应降低的影响，我国潜在经济增长率将在 5.7% 左右。考虑到新冠肺炎疫情对世界经济和我国经济的影响，我国的实际经济增长速度可能会低于潜在经济速度。未来提升经济增速应从深化生产要素市场改革、扩大更高层次对外开放、实施扩大内需战略、继续挖掘人口红利、以科技创新催生新发展动能和保护生态环境六方面着手。
作者：祝宝良（国家信息中心）
刊期：《财经智库》2020年第5期
中长期内，实际经济增长速度由潜在经济增长率决定，并在需求因素的影响下围绕潜在增长率波动。潜在经济水平取决于生产要素的数量、质量和生产要素的配置效率。在实际测算中，一般把资本、劳动力投入对经济增长贡献以外的部分统称为全要素生产率。因此，全要素生产率不仅反映生产要素的质量，也反映生产要素配置的效率，是经济增长质量最主要的度量指标。
1978—2019 年，我国国内生产总值年均增长 9.4%，人均国内生产总值年均增长 8.2%。数量分析表明，在平均 9.4% 的经济增长中，资本积累、劳动力总量和全要素生产率分别贡献 5.4 个、0.8 个和 3.2个百分点。五大因素提升了我国的全要素生产率。一是通过改革释放经济要素的活力，大量农村剩余劳动力不断从农业部门向效率更高的工业、服务业部门转移，提高了经济增长率；二是通过外向型发展战略，大规模利用外资和发展对外贸易，“干中学”提高了我国的经济效益和经济增长速度；三是教育水平改善带来了人力资本提高；四是加大科技创新，增加研发投入提高了我国的科技水平；五是其他因素如生产要素配置效率改善、规模经济效应等，提升全要素生产率。总的来看，1978—2019 年的 41 年间，人力资本提高影响经济增长 0.6 个百分点，“干中学”和科技进步影响经济增长 1.4 个百分点，包括劳动力流动等在内的要素配置效率提高等影响经济增长 1.2 个百分点。
将全要素生产率进行国际比较可以发现，1978—2019 年，我国全要素生产率对我国经济增长的贡献占 1/3 左右，远低于美、欧、日等主要发达国家平均贡献 70% 的水平，大体上与韩国、中国台湾、新加坡、印度尼西亚、泰国等东亚国家和地区的水平比较接近。我国过去 40 多年来经济高速增长主要是靠资本积累驱动的结果，带有较为明显的投资拉动特征，科技创新和生产要素配置效率对经济增长的作用不高。
如果以 2008 年美国次贷危机爆发这一年为界，把我国经济发展分成两个阶段，1978—2008 年，我国经济年均增长10%，全要素生产率对经济增长的贡献不断提高，特别是我国加入世界贸易组织后的 2002—2008 年，全要素生产率对经济增长的贡献上升到 44% 左右。2012 年我国经济增速破 8%，之后经济增长速度不断下降，到 2019 年，我国潜在经济增速和实际经济增速降至 6%左右。虽然 2015 年我国开始供给侧结构性改革 , 全要素生产率出现止跌企稳态势 , 但 2008—2019 年我国的全要素生产率增速仍减慢到 2% 左右，对经济增长的贡献降至 1/4 左右，包括劳动力流动等在内的要素配置效率对经济增长的贡献只有 0.8 个百分点。
如何解释 2008 年以来我国潜在经济水平、实际经济增速、全要素生产率的下降？需要从我国经济面临的国际环境、所处的发展阶段、经济发展条件以及采取的发展战略等角度加以分析。
我国实行“双轨制”或渐进式改革办法，一方面要继续维持原有的国有经济部门的稳定和发展；另一方面要通过开放市场，鼓励包括民营经济和外资企业在内的非国有经济发展。由于国企历史包袱重、承担的社会责任多、效率相对低下，自生能力弱 , 国家往往通过干预要素市场，为国有企业提供必要的补贴，维持国企运行。同时，支持民营经济和外资企业加快发展。到 1993 年，我国产品市场基本放开，但要素市场化相对缓慢，政府各种干预仍然较多。表现为要素产权不清晰，土地、劳动力、资本等传统要素市场发育相对滞后，普遍存在二元结构双轨运行现象，市场决定要素配置范围有限，要素流动存在体制机制障碍。
要素市场扭曲似乎没有对我国经济带来明显的负面影响，过去 40 多年尤其是 1978—2012 年的 30 多年，我国经济增长年均保持 10% 左右，这在世界经济发展史上也是十分罕见的，被称之为“中国经济奇迹”。中国经济成功可以从很多角度和理论解读，从发展战略角度看有以下几点。一是当市场经济机制不完备时，政府适当干预要素市场，降低了生产要素成本，提高了我国的储蓄率，增加了企业利润和企业投资，投资驱动推动我国经济出现快速增长。二是我国实施出口导向战略，抓住了世界经济快速发展和经济全球化进程不断加深的战略机遇期，充分发挥了国内劳动力、土地、环境等低生产要素成本优势，利用了国外资源、技术和市场，发展两头在外、大进大出的出口加工产业，较快地融入了“国际经济大循环”，逐步形成了“资源出口国提供能源、原材料——中国生产——美国等国消费”的模式，经济全球化和世界经济的大缓和，使我国的出口导向增长模式维持了 30 多年，直至 2008 年美国发生金融危机。这一时期，我国投资驱动形成的生产能力通过出口得到释放，保持了我国经济供求关系的基本平衡和循环。三是一旦世界经济因各种原因出现周期下行，国际贸易短期受阻，我国往往采取扩张性货币和财政政策拉动基建和房地产投资，扩大内需，对冲出口下降。1997 年亚洲金融危机和 2008 年美国次贷危机，我国都是这么应对的。
2008 年国际金融危机爆发以来，世界发生百年未有之变局。一是世界经济出现了低增长、低通胀、低利率、高杠杆、高泡沫、高收入差距现象，新冠肺炎疫情进一步加深了这一趋势。民粹主义和反全球化现象不断涌现，产业回流和产业链重构开始显现，我国对外贸易、利用外资和对外投资受到影响，外部循环受阻。二是以美国为代表的守成大国与以中国为代表的新兴大国之间的竞争关系常态化，美国持续在人员、贸易、投资、金融、科技、安全等多个领域加快采取措施，以全方位围堵遏制我国发展和快速追赶。三是我国经济发展的要素结构发生变化，我国劳动人口开始下降，人口老龄化加快，储蓄率降低。科技水平与发达国家技术水平的差距总体上在逐步缩小，引进技术难度不断加大。四是我国进入中等收入偏上国家行列，居民消费结构开始升级，而产业结构调整跟不上国内消费需求结构的变化，一旦出口持续受阻，传统产业产能开始严重过剩。不断通过增加基础设施建设和房地产投资应对经济回落，导致杠杆率上升、政府隐性债务扩张和房地产价格上涨，金融风险不断积累，中国经济出现了实体经济结构性供需失衡、金融和实体经济失衡、房地产和实体经济失衡的三大失衡问题。这些变化显示了我国过去经济增长模式的脆弱性和不可持续性，也凸现了我国要素市场存在行政干预过多、资源配置效率不高、经济循环不畅的矛盾和问题。
长期以来的要素市场扭曲，引发了经济效率和社会效益的下降，也是造成近年来我国经济下行的主要原因。一是部分产品和服务供给效率低下。垄断市场的一个基本特征是产品供给严重不足，产品和服务的质量和效率无法达到社会需求。在金融市场上，存在严重的金融垄断和金融抑制，金融机构没有压力和动力为实体经济提供切实有效便利的服务。在劳动市场上，户籍限制劳动力自由流动，降低了劳动力的配置效率。在土地市场上，土地出让制度导致土地配置效率的扭曲和房地产泡沫。在技术市场上，产权界定不明晰、交易中介不充分、需求引导不充足导致技术无法被有效创新和转化。二是企业利润两极分化，引发“脱实向虚”。在要素市场保持垄断的情况下，处于上游要素市场的企业，由于具有垄断势力，可以享受垄断加价，坐享丰厚的“利润”，而那些处于下游的企业，则由于竞争太过惨烈而利润非常稀薄。这就是为什么在500 强企业名单中，绝大部分都是上游要素市场的相关企业、而很少有下游产品市场的制造业、服务业实体经济企业的原因。在利润两极分化的情形下，处于下游的实体经济企业面临极大的生存压力，退出“下游”市场转向“上游”或“虚拟”市场，出现“脱实向虚”的现象。三是收入分配难题凸显，内需不能有效扩张。要素市场扭曲导致没有比较优势的资本密集型产业过快发展，劳动密集型产业发展不充分，就业空间和工资水平无法得到有效的扩张，消费受到抑制。一旦外需面临较大的负面冲击，将引发产能过剩和需求不足的巨大矛盾，进而引发经济的剧烈活动。四是房地产市场泡沫化。在土地垄断且决策者具有增长压力的情况下，决策者的理性方式是，施行“配给歧视”，向流动性较强的企业多供给土地，而向流动性较差的居民少供给土地，导致了房价的畸高不下并诱发住房“金融化”，导致财富两极分化和阶层分化。“十四五”期间，必须高度重视“要素市场改革”，否则，将会使得既有弊端不断凸显，多重风险累积，危及经济发展和社会稳定。
三、“十四五”时期我国经济增长潜力会继续下降
支撑我国经济发展的国际环境、发展阶段和发展条件正在发生深刻变化，我国经济会继续出现减速趋势。一是储蓄率回落。2010 年以来我国人口抚养比回升，人口老龄化进程加快，居民储蓄率随之下降。要素价格和国企改革加快，长期以来，低工资、低利率、低资源产品价格、低环保成本带来的“低价工业化”现象逐步消失，企业储蓄率降低。财税制度改革和社会保障体系不断完善相应降低了国民储蓄动机。2010 年，我国储蓄率达到 50.7% 的峰值后出现下降趋势，2019 年下降到 44.6%，2025 年将降至42% 左右。储蓄率降低必然导致投资率相应下降，资本积累对经济增长的贡献率随之减弱。二是劳动力数量减少。劳动力数量、劳动时间、就业参与率等因素决定了实际可就业劳动力总规模。2011 年，我国 16~ 59 岁劳动力人数为 92403 万人，但自 2012年以来，我国 16 ~ 59 岁劳动力人数持续减少，到 2019年下降到 89640 万人，年均减少 345 万人，预计“十四五”期间年均降幅为 0.3% 左右，到 2025 年，16 ~59 岁劳动力人数将降至 88500 万人。随着经济社会发展水平的提高，人们对闲暇的需求将稳步提升，劳动参与率总体呈下滑趋势，个人劳动时间趋于减少。三是劳动力转移效应和对外开放外溢效应降低。随着农产品和工业品、服务品相对价格的调整和政府加大对农业的投入，农业部门的劳动生产率与第二、第三产业的差距也在不断减少，依靠农村剩余劳动力转移提升全要素生产率的空间将趋于缩小。初步预计，“十四五”时期由劳动力转移带来的全要素生产率对经济增长的贡献将降至 0.5 个百分点左右。我国与发达国家技术水平的差距逐步缩小，引进技术难度不断加大。世界正处于百年未有之大变局，以美国为代表的守成大国与以中国为代表的新兴大国之间既合作又竞争的关系将逐步常态化，美国已经开始并会持续在贸易、投资、金融、科技、安全等多个领域加快采取措施，以全方位围堵遏制中国发展和快速追赶。“十四五”时期，对外开放的溢出效应对经济增长的贡献预计将会降至 0.5 个百分点左右。我国也有条件保持相对较高的增长速度。我国经济发展仍有巨大潜力、巨大余地和巨大韧性。经过40 多年的发展，我国物质技术基础日益增强，产业体系完整，国民储蓄率即便出现回落，但仍显著高于世界上大多数国家水平，人力资本和科技创新对经济增长的贡献逐步提高，具有资金、劳动、科技等生产要素组合的综合优势。中产阶级不断壮大，形成了超大规模的市场优势。以城市群和城市圈发展为代表的新型城镇化，产业间关联效应明显、生产要素集聚能力强，成为“十四五”时期我国投资和消费的最大拉动因素。我国是一个城乡之间和区域经济之间差异、差距都比较大的发展中大国，在推进城乡发展一体化和东中西部区域经济协同发展的过程中，通过引导生产要素合理流动，会使得城市和沿海地区有可能失去比较优势的产业在农村和内地获得新的优势，进而使得一些产业、产品的生命周期加以延长，这种跨区域的产业梯度转移和推进效应在大国就会产生新的生产力，我国经济有巨大的回旋余地。不断健全宏观调控体系，既应对过经济过热和通货膨胀，也应对过有效需求不足、产能过剩和通货紧缩，经历过亚洲金融危机和国际金融危机的冲击，我国宏观调控能力和应对复杂局面的能力明显提高。中国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期，抓住并利用好这一战略机遇，就能成功实现经济转向高质量发展的目标。综合考虑上述主要影响我国潜在经济增长的要素投入及其变化规律，“十四五”时期，我们假定劳动力转移和对外开放溢出效应对经济增长的贡献均降至 0.5 个百分点，人力资本增长和科技进步对经济增长的贡献分别维持在0.7 和 0.8 个百分点，那么，潜在经济增长率将在 5.7% 左右。考虑到新冠肺炎疫情对世界经济和我国经济的影响，我国的实际经济增长速度可能会低于潜在经济速度。当前和未来一段时期，面对我国经济发展的环境、阶段和条件的变化，面对构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，亟待深化供给侧结构性改革，提升我国科技创新能力，发挥中国超大规模市场优势和内需潜力，提升我国潜在经济增长动力、维持经济平稳运行。一是深化资本市场改革，提高金融市场效率。建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，有效发挥其市场融资、价格发现和资源配置功能，加快以注册制为核心的多层次资本市场的建立，鼓励更多的企业通过股权融资，引入“源头活水”。构建多层次、广覆盖、有差异的金融机构体系，更好满足实体经济多层次、多样化的金融需求。二是提高劳动力市场效率。以深化户籍制度改革为突破口，加快农业转移人口市民化。农民工市民化可以使每个农民多工作十年左右，相当于每年增加约 400 万劳动力，提高我国潜在经济能力 0.2 个百分点。每个农民工每年可增加收入约 1 万元左右。三是促进土地流转和增值，确保农民能够成为土地增值的受益者和获得者，提高农村常住人口的收入水平。我国农村建设用地有 4200万亩，如果每亩按 30 万 ~50 万元流转至城市，总量为 12 万亿 ~20 万亿元。四是提高技术市场效率。推进知识产权、产业和金融的结合，以金融手段来推动知识产权成果的产业化，培育发展技术转移机构和技术经理人。五是培育数据要素市场。尽快制定相关法律法规，对数据的所有权、使用权、收益权、处置权等进行规范，加快培育数据交易市场，并与国际数据市场对接。
以高水平对外开放打造国际合作和竞争新优势。一是要积极参与全球经济治理体系改革，推动完善更加公平合理的国际经济治理体系。二是推进贸易高质量发展，大力发展服务贸易和数字贸易。继续扩大市场准入，扩大包括金融保险、贸易、物流、信息服务、商务服务等生产性服务业对外开放，促进生产性服务业与制造业的有机融合。进一步扩大医疗、教育、旅游、养老等生活服务业对外开放，继续满足人们日益增长的消费需求。三是推进“引进来”与“走出去”并重的战略，提高利用外资的综合效益。通过建立出口加工区特别是加快复制、推广上海自由贸易区有效做法，促进跨国公司扩大对我国服务业投资。建立一批体制机制环境比较成熟的服务外包产业园区，积极承接国际服务外包业务，同时力争扩大通信、金融、计算机和信息服务、商贸等领域服务贸易规模和质量，大力促进电子商务跨境贸易。以完善我国的产业布局和战略资源供给保障为重点，优化对外投资布局。四是构建我国对外金融体系，稳步推进人民币国际化，加强国际金融合作。当前，凡是愿意同我们合作的国家、地区和企业，包括美国的州、地方和企业，都要积极开展合作，形成全方位、多层次、多元化的开放合作格局。一是推动消费升级导向的产业链升级，释放投资与消费需求潜力。以满足消费需求为立足点，把扩大内需与推动产业转型升级结合起来，把供给与需求结合起来，做大做强国内市场。要加大对创新型产业、优质产品的投资力度，促进产业转型升级，把国内产业结构调整与增强自主创新能力、品牌建设结合起来，支持先进制造业以及各种新产业、新模式、新业态发展，增加优质产品和服务供给，满足居民有效需求；加大产业链投资，化解中间产品产能过剩，围绕我国产业发展方向，鼓励重点产业将产业链从中间产品型产业向最终需求型产业领域延伸；推动服务业开放和高质量发展，提升服务业供给质量，放宽旅游、文化、健康、养老等服务行业的市场准入限制，提升服务业发展质量和水平，更好满足服务消费需求。二是加快消费型基础设施建设，促进投资和消费双增长。以满足消费需求、引导消费需求、创造消费需求为方向，以补短板为着力点，加快消费型基础设施建设，促进投资和消费相互促进、循环增长。推进新型消费设施投资布局，加快以 5G 网络、人工智能等为主的新型信息基础设施建设，促进消费新业态、新模式、新场景的普及应用，激发新消费需求；推动城乡冷链物流设施有机衔接，形成覆盖农产品生产、加工、运输、储存、销售等环节的全程冷链物流体系，满足居民品质化消费需求；推动都市圈、城市群内部基础设施互联互通，促进都市圈内土地、劳动力、资本、技术、数据等生产要素的自由流动和市场化配置，推动国际消费中心或区域消费中心城市建设。三是加强出口转内销渠道建设，推动国内国际双循环相互促进。要将培育和拓展出口转内销的渠道作为一项长期工作来抓，加强国内市场渠道的顶层设计，利用国内市场发展新机遇，增强企业发展的韧性和灵活性。鼓励外贸生产企业应用大数据、工业互联网等，精准对接国内市场消费升级需求，开发适合国内需求的产品和品牌；支持外贸企业与流通企业、电商平台对接，充分利用网上销售、直播带货、场景体验等新业态、新模式，畅通出口转内销渠道。四是稳步扩大中等收入群体规模，增强国内市场支撑力。中等收入群体是促进形成强大国内市场的重要支撑。实施中等收入群体倍增计划 , 努力在 10 年之内使我国中等收入人数从 4 亿人扩大到 8 亿人。着力通过保障就业、优化收入分配政策、推动资本市场健康发展、扩大社会保障体系的覆盖面等，提高居民收入，提升城乡居民的消费能力。挖掘人口红利和开发人才红利是新时期提高经济增长潜力的主要途径，也是克服我国人口红利过早过多消失的基础。一是继续加大教育支出力度，努力改善各级学校特别是农村贫困、落后地区学校的教学条件，加快学校课程和专业设置改革步伐，积极推行素质教育，全面提升教育质量水平；把进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学；把义务教育从 9 年改为 12 年。二是加强职业教育，进一步完善相关法律法规，鼓励企业积极开展职工在职培训，将企业用于职工培训的相关费用列入成本并给予相应税收优惠。三是要大力培养和引进国际一流人才和科研团队，加大科研单位改革力度，最大限度调动科研人员的积极性，提高科技产出效率。借鉴美国、欧洲等发达国家经验，放宽永久居留权的工作年限等限制性条件；鼓励高校积极参与国际生源竞争，进一步扩大国内高校的国际生源比例；鼓励国内企业积极接纳优秀国际毕业生，为优秀国际生源本土就业创造更加便捷的条件。要大力提升自主创新能力，尽快突破关键核心技术。一是充分发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，打好关键核心技术攻坚战。依托我国超大规模市场和完备产业体系，创造有利于新技术快速大规模应用和迭代升级的独特优势，加速科技成果向现实生产力转化，提升产业链水平，维护产业链安全。二是强化企业在技术创新中的主体地位。鼓励企业设立研发机构，通过创新来提高竞争力；全面落实企业研发费用加计等普惠性措施，推动企业加快技术改造，完善设备加速折旧等政策。三是加大政府对基础研究、前沿研究、社会公益技术、重大共性关键技术的投入，健全公共科技服务平台，完善科技重大专项实施机制。
生态文明建设关系人民生活，关乎民族未来。一是强化制度保障。全面推行生态补偿机制和环境损害赔偿制度，加快污染者付费和矿产资源开发补偿制度定型化，探索生态环保责任终身追究制度和生态红线管控制度，全面实施企业环境信用评价制度。二是强力推进节能减排。落实全社会节能减排目标责任制和问责制，特别是要与企业诚信、奖惩机制相挂钩，实行能源消费总量和能耗强度“双控”考核制度。实施节能减排重点工程，加强工业、建筑、交通和公共机构等重点领域节能减排和监管，加快重点用能单位能耗在线监测系统建设。三是狠抓环境治理和生态建设。加大大气污染防治行动计划实施力度，继续推进重点流域和区域水环境综合整治，制定实施清洁水行动计划。加强土壤污染治理。加快城镇污水、垃圾处理设施等工程建设。开展森林草原资源保护和建设。四是推动绿色低碳循环经济发展。建立全国碳排放权交易市场，研究制定和完善环境税、碳税等税收，加强应对气候变化能力建设。
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