《世界经济》2022年第1期|中央环保督察与产业结构调整

2015年，中国发布“史上最严”的新环保法。为进一步督促地方政府执行《环境保护法》，中央政府在2016至2017年启动第一轮中央环保督察（以下简称“环保督察”），对地方政府的环境治理进行“督政”，并在2019年通过党内法规的形式明确每5年进行一次例行环保督察。由于第一轮中央环保督察带队官员规格高、覆盖区域广、实施严、力度大，也被中国不少媒体称为“建国以来最高规格”的环保督察。现有研究单纯论证了环保督察的环境治理效果，本文则首次系统地分析了环保督察的经济影响，即环保督察如何通过影响新企业进入对我国的产业结构进行了重组。

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本文利用2013年1月至2018年4月间全国工商企业注册信息，构建了全国所有地市分行业的月度企业注册数据。本文采用双重差分法，分析了是否进行了环保督查与各行业新企业注册数量之间的因果关系，从而探讨环保督查政策对各行业企业进入和投资决策的短期影响。

研究发现，环保督察对企业的进入存在显著负向影响，导致新建企业数量平均下降2.2%。此外，事件分析结果显示，环保督察对企业进入的负向影响随时间推移有加强趋势，说明了该政策对产业结构调整的持续性作用。可能的解释是，环保督察组入驻后，环保督察的力度和后续的整改措施，使得各地政府意识到这并不是“一阵风”，而要真抓、狠抓落实。因此，在环保督察入驻后，督察对各地新建企业数量的负面影响才真正凸显出来。

分不同行业的异质性分析发现，“制造业”、“水电力、热力、燃气及生产和供应业”、“交通运输、仓储和邮政业”、“信息传输、软件和信息技术服务业”，以及“科学研究和技术服务业”受到环保督查的显著负向冲击。其中，“制造业”和“水电力、热力、燃气及生产和供应业”一直是中国空气污染物的排放量最大的行业，环保督察的政策背景下必然减少了企业的进入；其余行业为生产性服务业，作为工业的配套产业，当工业企业受到环保督察冲击时，产业链上下游的需求受到影响，相关的生产性服务业也受到牵连，减少了企业的进入。以上分行业回归的结果表明，环保督察不但对污染排放比较严重的工业企业的新建企业数量有抑制作用，而且对部分相关服务业的企业进入也会产生抑制效果。

分地区、分督查批次的异质性分析发现，环保督察在东、中、西不同地区不存在影响差异，不同批次的环保督察对企业进入的影响也无显著区别。以上结论也侧面证明了环保督察的执行力度和效果在不同地区、不同执行批次间存在一致性。

进一步，本文将研究扩展到探讨环保督察对新建企业投资规模的影响，以及对企业退出的影响。本文发现环保督察对新建企业投资规模和企业退出均无显著影响。结合本文所发现的环保督察对企业进入数量存在的负向影响，对投资总规模不存在影响可能说明了环保督察的“筛选效应”，即环保督察在减少企业进入数量的同时，筛选了投资规模较大的新建企业进入市场，由此可能会导致行业内市场集中度的上升。

最后，2018年中央环保督察组完成了两批“回头看”。利用2018年的月度面板数据，本文检验了“回头看”是否会对企业进入产生影响。结果显示“回头看”对企业进入的抑制效果不明显。这可能是因为环保督察已经充分表达了中央治理环境问题的决心，地方政府和企业形成了对“回头看”和后续环保督察的预期，因此“回头看”政策的单独效果不显著，政策效果完全归功于中央环保督查组的首次进驻。

综上所述，本文的贡献主要有以下四个方面。其一，本文使用全样本的企业注册数据，避免了此前研究采用工业企业数据库所面临的数据代表性不足问题。其二，本文将对环境规制影响的文献从只关注工业整体，扩展到对细分行业的分析，并发现了环境政策对生产性服务业也存在抑制作用。其三，本文利用中央环保督察这一拟自然实验对因果关系进行了识别。最后，环保督察政策已成为一种常态的制度安排，理解其对产业结构可能带来的影响对于未来更好地开展环保督察工作具有重要的参考价值。

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