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观点荟萃丨何文炯：以共同富裕为方向，深化社会保障改革
编者按
中国劳动保障报于2021年8月31日刊载了何文炯教授的文章《以共同富裕为方向，深化社会保障改革》，本文内容转自该文章。
背景
近日，中央财经委员会第十次会议强调，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。会议同时指出，要促进基本公共服务均等化，加大普惠性人力资本投入，完善养老和医疗保障体系、兜底救助体系、住房供应和保障体系。在国家现代化进程中，实现共同富裕是其应有之要义。社会保障在推进共同富裕中担当重要职责，是国家反贫困的基础性制度安排，也是国民收入再分配的重要途径。我国在新中国成立初期建立了全新的社会保障制度，1980年之后逐步进行改革，实现了制度转型和惠及范围扩展，为共同富裕作出了积极贡献。
同时应当看到，现行社会保障制度还存在不足，对改善全社会收入分配状况的贡献还有待提高。今后一个时期，应当更加紧密地围绕共同富裕的发展目标，牢牢把握下列重点，不断深化社会保障制度改革，建设更加公平、更可持续、更有效率的社会保障体系。
防止返贫是实现共同富裕的重要基础，而社会保障是防止返贫的基础性制度安排。然而，现行社会保障制度与这一职责定位还有较大的差距，需要对若干重要项目重新定位并改进设计，以增强社会保障制度防止返贫的功能。比如，我国一些脱贫户仍面临着因病返贫风险，许多脱贫人员依然担心罹患重大疾病。究其原因，主要是基本医疗保障资源没有集中用于解决重大疾病问题；现行基本医疗保险制度实行基金责任封顶制，医疗救助力度较小，在这种情况下，容易出现因病返贫。建议从防止返贫的目标出发，优化基本医疗保障制度设计，实行个人责任封顶制，即按照适宜的治疗方案，病人及其家庭在一定期限内所承担的医药费用不超过一定额度，超过部分由基本医疗保障基金负责。明确基本医疗保障“保大病”原则，逐步将更多资源集中到高额费用的重大疾病，化解家庭灾难性支出，同时按照保基本原则为“适宜治疗方案”制定一套清晰、可操作的规范。同时，要从防止返贫的高度，重新理解农民的基本养老保险制度、劳动者的就业保障制度、失能人员的长期照护保障制度及其重要性，提高保障水平、加强保障力度。
在推进共同富裕的进程中，国民收入再分配和社会财富转移都是其重要手段。我国社会保障领域40多年来的改革探索，已经为改善全社会收入分配状况作出了一定的贡献，但这种贡献还不够大。因此，我们要正确理解社会保障制度功能定位及其收入再分配机理。事实上，作为国民收入再分配的重要政策工具，社会保障调节收入分配的机理与其他再分配手段（如税收、转移支付等）有所不同。从国家建立社会保障制度的初衷来看，主要是为社会成员基本风险提供基本保障。可以说，缩小收入分配差距只是实施社会保障制度后所产生的一种效应。也就是说，为社会成员提供基本保障是社会保障的基本功能，而收入再分配则是其派生功能。因此，对于社会保障的收入再分配功能，需要有一个恰当的定位，不能脱离社会保障制度的基本政策目标来谈其收入再分配功能。还要注意到，社会保障项目很多，有社会救助、社会保险、特殊群体福利等，这些项目的设计机理不同。考察社会保障制度的收入再分配效应，应当对不同项目分别讨论，不能笼统简单言之。就当前的情况而言，社会救助和特殊群体福利方面的社会保障项目，基本上产生了收入再分配的积极效应。社会保险领域的多数项目，也有积极的再分配效应。但是，如果我们把职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险这两项制度放在一起，构成一个基本养老保险体系，那就可以看到这一体系的收入再分配效应有待提升。同样道理，如果我们把职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险两项制度放在一起，则可以看到基本医疗保险体系的收入再分配效应也是不甚理想。同时，社会保险的一些具体政策在地区之间有较大的差异，这就导致地区之间社会成员的社会保险权益不同，而且他们的筹资责任也不相同。这就意味着社会保障制度在地区间的收入再分配效应也不够理想。因此，在社会保障制度深化改革的过程中，需要优化制度安排和设计，切实增强社会保障制度的收入再分配功能。具体而言，建议加强统筹协调，按照“抑峰填谷”原则，以基本养老保险和基本医疗保险为重点，稳步提高老年农民的基础养老金和基本医疗保险待遇水平，稳定职工基本养老保险和基本医疗保险的待遇水平，严格控制、努力缩小群体间的基本保障待遇差距。同时，建议按照“织密网”的要求，完善法定社会保障项目体系，并将若干重要项目拓展到农村，逐步落实农民的基本保障权益，促进农业农村发展和全社会共同富裕。具体而言，建议完善现行生育保险制度，将生育医疗费用纳入基本医疗保险，建立不分城乡、面向全民的生育津贴制度；探索建立适用于非正规就业者的职业伤害风险保障制度，并逐步向农民扩展；建立适用于农民的就业保障机制，给农民以就业帮扶。从共同富裕的要求出发，要深入理解社会保障制度运行成本均衡性的重要价值。在职工基本养老保险全国统筹不断推进，基本医疗保险、失业保险、工伤保险等逐步实行省级统筹的过程中，加快统一制度、统一政策、统一基本保障待遇。对于基金管理，则应采取适宜的管理层级，尤其是要建立有效机制，落实地方各级政府的筹资责任和管理职责，充分注意到社会保险相关服务成本的地区差异，并在此基础上建立基金统筹和调剂机制，以及中央财政对于地方的补助机制。
社会保障是长期性的制度安排，植根于经济社会之中。只有进行科学设计，社会保障制度才能与经济社会协调发展，才能有效保障社会成员的基本权益，从而为共同富裕作出应有贡献。然而，社会保障若干项目的现行制度仍存在诸多问题，难以适应经济社会的发展和变化。比如，随着数字经济的发展，非正规就业人数进一步增多，面向新业态从业劳动者的社会保险制度、尤其是工伤保险须以劳动关系为基础，而大量非正规就业人员无法确定雇主，因而无法落实社会保险权益。又如，随着人口流动的增加和劳动力市场一体化发展，劳动者实际居住地与户籍地分离的现象越来越普遍，但现行社会救助和社会福利的大多数项目仅针对户籍人口，这就使得许多社会成员得不到应有的帮助。再如，在基本保障实现全覆盖后，部分中高收入群体希望获得更好的风险保障。建议基于劳动力市场的变化，创新社会保险制度设计，使之能够适用于各类劳动者。逐步降低社会救助和社会福利制度的户籍关联度，使非户籍常住人口能够享受居住地的基本公共服务。鼓励和支持有条件的用人单位为其员工办理职业年金和补充性医疗保险等，鼓励中高收入群体自主自愿自费参加互助合作保险、商业保险以及其他金融机构举办的医疗保险、人身意外伤害保险等。要注意培育社会公众对基本保障待遇的理性预期，增强主动参与基本保障的自觉性和争取获得补充性保障的内在动力。
来源：中国劳动保障报
编辑：徐明聪
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