胡抚生：我国旅游产业基金发展的政策瓶颈与优化对策

我国旅游产业基金发展的政策瓶颈与优化对策

胡抚生

作者简介：胡抚生，中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）副研究员。

引用格式：胡抚生. 我国旅游产业基金发展的政策瓶颈与优化对策[J]．农村金融研究，2022（8）：61-68．

「摘要」随着我国旅游业的快速发展，旅游产业基金受到了广泛关注，在经济社会发展中发挥出越来越重要的作用。论文对我国旅游产业基金的相关政策进行了系统分析，研究发现，我国已经形成了包括国家法律、国务院文件、各部门政策等在内的旅游产业基金政策体系，既有促进政策，也有规范约束政策。旅游产业基金的政策瓶颈主要有缺乏统一的政策协调机制、缺乏从旅游视角出发的金融支持政策、促进政策工具不足、政策创新空间受限等。在此基础上，论文从整体制度设计、拓展监管政策创新空间、优化促进路径、做好政府引导型旅游产业基金政策创新以及健全综合服务政策等方面提出了旅游产业基金政策优化的建议。

「关键词」旅游产业基金；促进发展；规范约束；政策优化

近年来，随着旅游业的快速发展，各类资本加速进入旅游领域，旅游产业基金作为新兴的投融资模式，受到了广泛关注。从实践来看，旅游产业基金通常是指政府或社会资本设立、投资于非上市旅游企业的股权或债权类基金。旅游产业基金的发展受到政策的影响较大，而我国旅游产业基金的政策研究还较为匮乏。本文通过总结我国旅游产业基金的发展现状、梳理旅游产业基金的相关政策，分析旅游产业基金发展面临的政策瓶颈，提出旅游产业基金政策优化的相关建议。

一、我国旅游产业基金的研究和发展现状

（一）旅游产业基金的研究述评

我国旅游产业基金发展始于本世纪初期，而国内研究旅游产业基金的研究始于上世纪90年代中后期，相关理论研究要早于基金的实践发展。早期的旅游产业基金研究主要关注基金设立的必要性方面。刘银凤（1998）认为，我国产业投资基金发展具有现实的可行性，可以将旅游业作为地区产业投资基金投向的最佳选择；顾华详（2000）认为，组建中国旅游产业风险投资基金主要有引导国外金融资本和依托境内金融资本两种途径；郭建华（2010）、肖红青等（2008）分别研究了湖南省旅游产业投资基金、西部地区休育休闲旅游产业投资基金设立的必要性和可行性。还有学者提出要设立政府引导型旅游产业基金，王建勋（2011）提出要发挥政府旅游投资的主体作用，可以探索建立旅游产业基金，从资本层面上支持旅游业发展。

随着旅游产业基金的不断发展，学者们更加关注于旅游产业基金的运作机制研究，结合区域发展需求，从旅游产业基金的募、投、管、退等方面进行分析。刘冠华（2014）提出海南省旅游产业投资基金从设立、投资方向、风险控制及退出机制的运行机制设计；刘伟华、龚雁（2014）提出贵州省建立政府引导型的旅游产业投资基金的架构和运作机制；刘洋、颜立湘（2012）设计提出湖南湘西地区旅游产业投资基金运营模式和机制；还有学者聚焦于旅游产业基金的投融资模式研究，韩博（2009）运用层次分析模型分析旅游产业投资基金的投资项目价值，李信亭（2020）研究了文旅产业基金产业链投资策略。此外，张海枫（2006）、吴睿（2019）、傅航（2021）等学者聚焦于旅游产业投资基金的退出机制研究。

从我国旅游产业基金的研究来看，相关研究成果为基金的发展提供了有益的思路，特别是结合不同区域需求的基金运作模式研究，为各地的旅游产业基金发展提供了积极的指导作用。而目前我国针对旅游产业基金的政策研究还较为匮乏，缺乏对相关政策的系统梳理和分析，这也正是本研究所要探讨的重要问题。

（二）旅游产业基金的发展概况

1.旅游产业基金的发展历程

从2007年首个旅游产业基金产生到目前，我国旅游产业基金发展已经历了15年的时间。在中国证券投资基金业协会网站以“旅游”“旅”“酒店”“景区”为关键词检索已登记备案的私募基金，截至2022年3月末，旅游产业基金共有388家。我国旅游产业基金还处于成长时期，尽管总体数量不多，但对于旅游业而言，具有重要的意义，特别是对于目的地旅游投资、吸引社会资本进入旅游领域具有重要作用（见图1）。

我国旅游产业基金的发展历程，大致上可以分为三个阶段：

第一阶段——起步时期（2007—2014年）。这一阶段，我国旅游产业基金发展刚起步，旅游产业基金的总量少，每年新设立的旅游产业基金数量或为个位数或者是没有新设立的，显示出我国旅游产业基金还处于探索发展中。

第二阶段——快速增长期（2015—2017年）。自2015以来，我国旅游产业基金进入较快的发展时期，在2017年达到高峰，当年新设立的旅游产业基金数量达到89家。这一阶段，共设立旅游产业基金177家，约占旅游产业基金总量的46.3%，显示出我国旅游产业基金在这一时期进入发展的快车道。

第三阶段——下滑时期（2018年至今）。2018年以来，我国旅游产业基金的设立数量呈现逐步下滑的趋势，特别是自2020年以来，我国旅游业发展受到新冠肺炎疫情的较大冲击，对旅游产业基金的设立数量产生了一定的影响。

除了专门针对旅游领域设立的产业基金之外，我国还存在不少其他领域或综合性领域的产业基金，如一些地方的转型升级产业基金、文化产业类基金、政府股权类产业基金，也开展了旅游领域的相关投资，这些可以泛称为涉及旅游领域的产业基金。总体上来看，我国旅游产业基金发展还处于成长阶段。

2.旅游产业基金的类型

我国旅游产业基金的种类众多，可以按多种方式进行分类。从投资方式来看，旅游产业基金既有股权类基金，也有债权类基金，还有混合了股权投资和债权投资的夹层基金。从出资人来看，既有社会资本发起设立的旅游产业基金，也有政府引导型旅游产业基金。社会资本发起设立的旅游产业基金是完全按照市场化运作机制运行的旅游产业基金，这类旅游产业基金占多数。政府引导型旅游产业基金是指由各级政府通过预算安排，以股权或债权投资等方式与社会资本共同出资设立，投向旅游发展重点领域和薄弱环节的资金（胡抚生，2021）。政府引导型旅游产业基金属于政策性基金，通过建立“政府引导，市场运作”的机制，将政府与市场的作用有效结合，既要体现出政府对旅游产业的引导作用，又要按照市场规则来运行基金。

3.旅游产业基金的作用

作为新兴的投融资模式，我国旅游产业基金在以下几个方面发挥出独特的作用：

一是旅游产业基金发展有助于增加金融供给，拓展旅游业投融资渠道。我国已经进入小康旅游新时代，对旅游业的发展提出了更高的要求，要求有更多的优质旅游供给，就必须要有更多的资金投入旅游业发展。相较于旅游企业传统的重资产投资模式，旅游产业基金通过整合各类优质资源，创新金融支持手段，增加旅游投资供给，不仅是对现有旅游投资模式的有益补充，而且还有效地拓展旅游业的投融资渠道。

二是旅游产业基金发展有助于推动地方旅游业转型升级。旅游产业基金代表着有市场活力的投融资方式，其投资方向具有市场风向标作用，通过优质资源整合、专业人才聚集、资本运作提升等综合运用，能够为地方旅游业发展提供新思路、新模式，推动地方旅游产业结构调整优化，更好地助力地方旅游业高质量发展。

三是旅游产业基金发展有助于扩大旅游业在资本市场的影响。从当前来看，我国旅游业与资本市场的结合还不够紧密，旅游上市公司数量不多，发行企业债券、开展资产证券化运作的旅游企业也相对较少。旅游产业基金是资本市场的重要工具，大力发展旅游产业基金能够促进旅游业更好地面向资本市场，促进与资本市场的深度合作与互动，不断提升旅游业获取资本市场资源的能力，让资本市场可以更好地为旅游业发展服务。

四是旅游产业基金发展有助于提升旅游目的地形象。旅游产业基金在一定程度上代表着旅游目的地的营商环境，旅游产业基金数量越多，规模越大，意味着旅游目的地营商环境越佳，旅游投资氛围越好，市场活跃度高，旅游业发展越有前景，有助于进一步提升旅游目的地在投资者心目中的形象。

五是旅游产业基金发展有助于增强社会资本的投资信心。我国旅游业自2020年以来受到新冠肺炎疫情的严重冲击，在当前旅游业纾困振兴的关键时期，大力发展旅游产业基金可以发挥稳预期、稳方向、稳信心的重要作用，通过旅游产业基金的投资可以提振旅游市场信心。特别是对于政府引导型旅游产业基金，能够积极发挥财政资金撬动社会资本的作用，吸引更多的社会资本参与旅游业发展，在一些社会资本不愿意进入的领域，可以有效发挥政府引导社会资本投向的重要作用。

二、我国旅游产业基金的政策体系不断完善

（一）旅游产业基金的政策分布

我国旅游产业基金是市场经济发展的产物，旅游产业基金的发展离不开旅游市场、金融市场的发展，更离不开政府的政策支持。我国的旅游产业基金涉及的政策众多，既有全国人大常委会出台的法律，也有国务院出台的文件，还有各部委出台的政策，主要可以划分为促进发展政策和规范约束政策两大类。表1总结了旅游产业基金发展涉及的47项政策法规，还不包括其他部门所涉及的间接相关政策。其中，规范约束的政策有30项，促进发展的政策有17项（见表1）。

我国与旅游产业基金发展相关最早的政策是1998年出台的《证券法》，自1998年以来，先后出台了系列相关政策，其中，2018年的数量最多，达到10项；其次为2012年，达到5项；其他年份的政策数量相对较少（见图2）。

从政策出台机构来看，全国人大常委会、国务院从国家层面共出台了10项政策法规，为我国旅游产业基金的发展明确了方向。证监会出台的政策数量最多，共有18项，文化和旅游部（原国家旅游局）共出台9项政策，其他部门出台的政策则相对较少（见图3）。

可以看出，我国目前已经形成了包括国家法律、国务院政策文件、各部门政策等在内的旅游产业基金政策体系。其中，促进政策主要来自于国务院、旅游业主管部门，规范约束政策主要来自于全国人大常委会以及证监会、人民银行、国家发改委、财政部等。

（二）旅游产业基金的宏观面政策以促进发展为主

1.国家政策明确旅游产业基金的发展方向

我国最早的旅游产业基金政策始于2001年出台的《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，首次提出“积极探索建立境内外旅游产业基金”。这一时期，我国旅游产业基金尚未起步，此时提出的相关政策主要着眼于从旅游业发展的战略层面所提出，鼓励旅游产业基金的发展。在2009年出台的《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》、2014年出台的《国务院关于加快旅游业改革发展的若干意见》、2015年出台的《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》、2018年出台的《国务院办公厅关于加快全域旅游发展的意见》等多个政策文件中，均明确提出了设立旅游产业基金的内容，政策内涵不断丰富，从早期提出的支持旅游产业基金设立到近年来提出的支持旅游产业基金市场化运作，充分反映出国家层面对于旅游产业基金发展的持续关注和重视程度。2017年，国务院批准成立中国旅游产业基金，成为全国首个国字号的旅游产业基金。国务院不仅从国家政策层面，而且从旅游产业基金设立层面，释放出明确的支持信号，为我国旅游产业基金的发展指明了方向，坚定了市场信心。

2.旅游业主管部门主导或参与的政策鼓励旅游产业基金发展

随着我国进入大众旅游时代，旅游产业的市场化程度不断提高，旅游投资形式也更为多元化，旅游产业基金的发展受到了国家旅游行政主管部门的关注。自2012年以来，从原国家旅游局到文化和旅游部主导或参与的促进自驾车旅居车旅游发展、金融支持旅游业发展、金融支持旅游扶贫、旅游领域推广政府和社会资本合作模式、边境旅游试验区建设方案、旅游演艺发展、金融支持全国乡村旅游重点村建设、进一步支持演出企业和旅行社等市场主体纾困发展等系列政策文件中，均明确提出了要发挥旅游产业基金的重要作用。这其中，既有旅游行政主管部门单独制定的政策，也有与国务院扶贫办、财政部、人民银行、银保监会等部门以及中国农业发展银行、国家开发银行等金融机构共同制定的政策。旅游行政主管部门以及相关部门、金融机构不断提出鼓励或支持旅游产业基金发展，既是落实和响应国务院出台的系列政策，也是为了更好地促进旅游金融市场建设，营造有利于旅游产业基金发展的外部环境。

（三）旅游产业基金的运行相关政策以规范约束为主

旅游产业基金的发展不仅与旅游产业有关，与资本市场的发展更为紧密相关。经过30多年的发展，我国资本市场已经建立了规范和相对严格的规章制度体系。旅游产业基金属于私募基金，在募资、投资、管理、退出等各个环节的发展均受到我国资本市场的制度约束。

1.旅游产业基金的发展受到证券相关法律约束

《证券法》和《证券投资基金法》是我国证券市场规范化、法治化发展的两部重要法律，适用于旅游产业基金的规范发展。1998年12月通过的《证券法》是我国资本市场发展的基础性法律，从国家层面对各类证券发行和交易进行法律规范约束。2002年10月通过的《证券投资基金法》是主要针对各类证券投资基金规范发展和管理的法律，在《证券法》的基础上，对包括产业基金在内的证券投资基金发展进行更加详细的规范，对于产业基金的募资、投资、管理、退出各个环节均有明确的法律制度要求。《证券法》和《证券投资基金法》既为包括旅游产业基金在内的各类证券投资基金提供了法律保障，同时，也通过证券市场法律制度规范和约束旅游产业基金的发展。

2.旅游产业基金的运行主要受到金融监管政策约束

除了证券相关法律约束之外，旅游产业基金在募资、投资、管理、退出等各阶段的运行均受到证监会出台的证券投资基金相关政策规范制约。监管证券投资基金活动是证监会的职能，加强金融风险防范是人民银行的职能，自2000年以来，证监会、人民银行针对证券投资基金、私募基金的监管政策不断完善，与旅游产业基金相关的监管政策有19项左右。金融监管政策主要侧重于从维护资本市场秩序，保护投资者权益，防范金融风险的角度出发。对于旅游产业基金而言，不仅对于基金的运行有相应的规范要求，而且对于基金管理公司、基金受托机构、基金高管和从业人员等均有规范约束性要求。

3.政府引导型旅游产业基金的运行还受到财政政策约束

政府引导型旅游产业基金由于有财政出资部分，其发展不仅要受到金融监管政策制约，还要受到国家发改委、财政部出台的财政政策制约。财政部2015年出台的《政府投资基金管理暂行办法》，对政府投资基金的设立、运行和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理、监督管理等提出规范要求，后续还出台了政府投资基金投融资行为监管及提高基金效益等约束性政策。国家发改委2016年出台的《政府出资产业基金管理暂行办法》，对于政府出资产业基金的募集和登记管理、投资运作和终止、绩效评价、行业信用建设等进行规范约束。国家发改委、财政部出台的相关政策为我国政府引导型旅游产业基金的发展既提供了规范的方向和路径，同时也提出了更高的约束要求。

三、旅游产业基金发展中的政策瓶颈

（一）缺乏统一的基金政策协调机制

从当前来看，我国旅游产业基金涉及的政策虽然已有不少，但由于政出多门，各机构出台的政策着眼点不同，促进政策和约束政策的侧重点不同，协调难度较大。旅游产业基金的促进政策主要是从宏观面提出支持或鼓励，而旅游产业基金的规范约束政策则有具体的指向，对于旅游产业基金的主体、客体以及旅游产业基金活动的各个阶段均有明确的规范约束。旅游产业基金的政策涉及发展改革、财政、文化和旅游、人民银行、证监会、银保监会等多个部门，由于部门之间缺乏常态化的基金政策协调机制，促进政策与规范约束政策缺乏有效的衔接，尚未形成支持旅游产业基金发展的政策合力。

（二）缺乏从旅游视角出发的金融支持政策

旅游产业基金的发展离不开金融政策的支持，但同时又受制于金融资本市场的规制体系。从总体上来看，金融部门的政策主要是从职能部门角度出发，以加强对产业基金的行业监管为主。金融监管政策的视角更多是从普适性监管的角度出发，并未充分考虑到产业之间的差异化和发展阶段，也未考虑到我国旅游业发展的特点。而旅游视角则要求更多是从促进旅游产业发展的角度出发来制定相关政策。近年来，人民银行、银保监会等金融部门加强与旅游部门的合作，出台相关金融支持旅游业发展及纾困的相关政策，往往也会强调鼓励促进作用，不过主要集中在融资、担保、保险以及搭建银企合作平台等方面的措施。虽然此类政策中也会涉及到旅游产业基金发展的内容，但并未明确金融支持旅游产业基金发展的具体举措，使得现有的政策无法转化为可落实的支持措施。而在涉及到旅游产业基金具体运行活动时，则更多是受到既有的金融监管政策制约。由于未能从旅游发展的视角出台支持旅游产业基金的政策，导致政策供给与政策需求不相匹配。

（三）基金促进政策工具不足

自2000年以来，我国虽然先后出台了涉及旅游产业基金发展的系列促进政策，但还缺乏行之有效的产业基金政策支持工具。旅游产业基金的促进政策需要依靠各部门来具体落实，从旅游部门来看，制定的政策主要是从旅游供给侧层面提出，更多是从鼓励层面来促进地方旅游产业基金的发展或引导各类产业基金进入旅游领域，但基本上留停于表面，既缺乏支持旅游产业基金的发展路径，也缺乏对产业金融的有效调控手段和相应的配套措施，无法为旅游产业基金发展提供具体的支持。从其他相关职能部门来看，发展改革部门、财政部门有政府资金的调控手段，人民银行、银保监会有金融资金的调控手段，证监会有产业基金运行的监管手段，但缺乏推动旅游产业基金发展的动力。由于缺乏政策落实的工具和动力，使得促进政策难以真正落地实施。

（四）基金的政策创新空间受限

我国资本市场的发展已有30余年，而我国旅游产业基金发展也仅有15年的时间，尚处于成长阶段。旅游产业基金自产生之日起，就面临着资本市场已相对成熟的规章制度硬约束，就处于严格的金融监管体系之中。从监管层面来看，旅游产业基金涉及到的私募投资基金、政府引导基金的政策法规统的过多，管的过细，规范有余，而弹性不足。旅游产业基金的发展更多是被动接受金融监管政策，缺乏政策参与的话语权，不能及时传递出旅游市场的声音。从我国金融监管政策来看，加强金融风险防控是近年来金融监管的主基调，特别是2018年金融部门出台针对资本市场的资产管理新规，严格限制银行资金进入产业基金领域，不少旅游产业基金在发起阶段就面临着募资难题。此外，旅游产业基金的登记备案、投资运营、基金治理体系建设、退出机制等方面也受到了较大的监管制约，要在已有的监管政策基础上进行政策创新有较大的难度，限制了旅游产业基金的政策空间。

四、旅游产业基金政策的优化建议

根据前述对旅游产业基金政策的研究以及基金发展实践，本文提出推进基金政策优化的以下对策建议：

（一）推动旅游产业基金发展的整体制度设计

我国旅游产业基金还处于成长阶段，整体政策制度设计的着眼点要以发展为优先，从国家层面做好旅游产业基金政策的顶层设计，改变政出多门、互相制约的状况，更好地适应新时代旅游业高质量发展的要求。建议由国务院研究出台《促进旅游产业基金发展的若干意见》，围绕旅游产业基金发展中的“堵点” 和“难点”为切入点，提出旅游产业基金在国家旅游业发展中的重要作用以及重点支持方向，从促进基金发展的角度形成具有可操作性的政策措施，并明确各相关部委在旅游产业基金发展中的职能和分工。在做好旅游产业基金整体制度设计的同时，给予旅游产业基金包容试错的机会，为我国旅游产业基金发展提供更加统一、高效的政策指引。

（二）拓展旅游产业基金发展的监管政策创新空间

针对我国旅游产业基金的发展，应在发展的基础上进行适度监管，更多采取支持性的政策措施。要加快推进产业基金的政策法规体系改革，在现有的规制体系基础上，梳理涉及旅游产业基金发展的监管政策清单，明确旅游产业基金的募、投、管、退等各环节需要优化的政策法规条款，给予旅游产业基金部分豁免条款或监管留政策留白的空间，给予旅游产业基金发展更有弹性的监管空间，减少非必要的监管措施，避免严格的监管政策扼杀基金的活力。通过预留政策突破口和建立特殊的政策通道，建立起一套真正适合于旅游产业基金高质量发展的制度体系。

（三）优化旅游产业基金发展的促进路径

推动旅游产业基金的发展，要改变过去的“九龙治水”格局，建立更为有效的旅游产业基金发展促进管理机制。要加强文化和旅游部、国家发改委、财政部、人民银行、银保监会、证监会的常态化沟通协调机制，将旅游产业基金发展作为沟通的重要议题纳入，明确旅游产业基金整体的促进政策导向，积极协调解决旅游产业基金发展中的瓶颈问题，形成政策协调合力。在相关部门涉及金融支持旅游业发展的系列政策中，均要将旅游产业基金发展作为重要的支持政策之一，并明确支持旅游产业基金发展的关键路径和具体支持举措。同时，建立地方旅游产业基金的反馈机制，加强对地方旅游产业基金发展实践的难点反馈，为不断优化旅游产业基金政策提供更多的支撑。

（四）重点做好政府引导型旅游产业基金的政策创新

做好旅游产业基金的政策分级分类的优化，重点加强对政府引导型旅游产业基金的支持。政府引导型旅游产业基金由各级政府发起设立，行政色彩相对较浓，对于其促进政策的制定，既要充分考虑政府的政策导向，同时，又要充分考虑市场运行规则。要坚持政策导向和市场导向并重的发展原则，将成熟的政府管理模式和成熟的基金市场发展模式有机结合，寻找发展的平衡点，形成更有利于政府引导型旅游产业基金发展的政策。做好政府引导型旅游产业基金的政策创新，就必须做好几个转变：要从严格管理财政资金向灵活运用财政杠杆的发展思路转变，要从管旅游项目审批向促进旅游产业服务转变，要从管市场微观管理向提供产业基金的宏观指导转变。通过政策创新，实现政府引导型旅游产业基金从政府主导向政府引导转变，市场从被动作为向主动作为转变，提升政府引导型旅游产业基金的发展质量。

（五）健全旅游产业基金综合性服务政策

旅游产业基金的发展离不开财政、金融、投资、土地等各类政策的支持。要加大财税政策支持力度，对于旅游产业基金的项目投资给予税收优惠或产业资金奖励支持。要加大金融政策力度，除适度放松监管政策外，在旅游产业基金投资项目配套的贷款利率、融资服务平台建设以及融资担保等方面同样给予积极支持。要加大投资政策支持力度，建立适合地方旅游产业基金发展的投资项目库，放宽旅游产业基金的投资限制，并将旅游产业基金投资项目纳入地方旅游业相关规划中，给予优先支持。要加大旅游纾困政策支持力度，将当前的旅游纾困政策与旅游产业基金发展相嵌套，既通过旅游产业基金助力旅游业纾困振兴，又通过旅游纾困政策为旅游产业基金发展寻找新的增长点。此外，还要加强科技、人才的支撑，为旅游产业基金的高质量发展创造更加有利的外部环境。

原文载于《农村金融研究》2022年第8期

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