高瑞东 赵格格：拜登1.75万亿美元财政刺激法案，阻碍在哪里？
事件：
美国时间11月1日，在美国总统拜登刚宣布1.75万亿美元预算协调法案框架后的第四天，民主党参议员乔曼钦（Joe Manchin）就发表言论对其抨击，并拒绝支持此框架下的预算支出。另外，本计划于10月28日晚对基建法案投票的安排被搁置，反映出民主党内温和派和激进派之间并未达成共识。
核心观点：
为使预算协调法案顺利通过，拜登被迫向民主党温和派做出妥协，大幅削减法案支出规模至1.75万亿美元。然而，我们认为，民主党温和派与激进派从相互钳制到彼此成全还需时日。一则，拜登为削减规模而暂时缩短了部分支出计划的持续时间，并希望在未来的立法中再延长时限，这对于温和派曼钦来说属于“预算噱头”，若今后项目得以永久延期，则可能导致高通胀和高赤字。另一方面，激进派仍以5500亿美元基建法案作为要挟，希望两法案同时投票通过，避免预算协调法案进一步缩水。
如何调和民主党温和派与激进派的矛盾，理顺党内利益，考验的是拜登总统的智慧和手腕。法案是否通过仍在僵持，但拜登总统屡次主动出击，预计还将对法案进行微调，争取通过。在5500亿法案通过之时，拜登总统通过调整各州预算，来争取到了民主党内的一致支持。现阶段，拜登支持率持续下行，为拯救支持率并迎接2022年中期选举，拜登必须确保预算协调法案在下一次投票中顺利通过，预计拜登还将协调党内意见，并对预算细节进行调整。
3.5万亿美元法案为何缩水？
一则，为保证预算协调法案顺利通过和落地，参议院民主党必须保持党内意见完全统一。因此，拜登被迫迎合民主党温和派曼钦和希尼玛要求，缩减支出规模，降低加税力度。二则，为走出支持率低谷并迎接2022年中期选举，拜登急切希望重建民众信心，而预算法案的顺利通过就是拜登手里最有力的一张牌。
1.75万亿美元法案包含哪些内容？
1.75万亿美元法案围绕改善儿童保育、扩大医疗保险覆盖范围、完善社会安全网以及实现美国2030年碳排放减半等目标展开，并削减部分支出的时限和规模。税收方面，新加税方案更为温和，对企业最高税率、个人所得税最高边际税率以及资本利得税最高税率予以调整。
1.75万亿美元法案能否顺利落地？
据11月1日CNN报道，预算协调法案和基建法案有望于美国时间11月2日同时进行投票。但我们认为，民主党内部对法案的支出和细节还存有异议，温和派与激进派从相互钳制到彼此成全还需时日。另外，为避免民众支持率进一步下滑，拜登必须确保法案在下一次投票能顺利通过。因此，11月2日前，民主党内部很难就所有分歧达成一致，众议院大概率会延迟投票表决。
正文
一、3.5万亿美元预算法案为何削减至1.75万亿美元？
1.1 拜登3.5万亿美元计划阻碍重重
美国时间7月14日，民主党推出一项包含和解指令的预算决议，具体可分为年度拨款法案和3.5万亿美元的预算协调法案。“预算协调”是一种加速立法程序，可以绕过参议院冗长辩论的特殊程序。此程序规定参议院在20小时之内完成讨论付诸表决并且以简单多数的形式进行投票。
在和解程序下，预算协调法案仅凭简单多数（50票）即可在参议院通过。由于民主党在参议院和众议院的优势微薄，尤其是在参议院中，民主党和共和党人数一致（民主党和共和党分别占50人，副总统哈里斯可以在双方票数相等时进行投票），且共和党派联合反对预算协调法案，民主党只有保持党内完全统一，才能保证预算协调法案顺利通过。
为何在预算协调程序下，法案仍未通过？
目前预算协调法案仍悬而未决，其根源是民主党内部存在难以弥合的分歧。针对预算协调法案的3.5万亿支出规模和加税方案，民主党温和派乔·曼钦(Joe Manchin)始终持反对态度，认为支出规模应减至1.5万亿美元，且企业税应从计划的26.5%下调至25%，阻碍预算协调法案顺利推进。
究其原因，曼钦可能出于两方面的考量：
一是政治利益。西弗吉尼亚州是支持共和党的深红州，曼钦作为该州的前州长和现任民主党参议员，深知迎合民主党激进派的政治立场难以赢得选票。面对下滑的支持率（曼钦参议员选举得票率由2012年的60.57%下滑至2018年的49.57%），他或是为2024年参议院连任选举中获胜而维持保守派主张；
二是经济利益或地区利益。西弗吉尼亚州是美国第二大产煤州，根据VICE传媒报道，曼钦持有西弗吉尼亚州Enersystems燃煤能源公司股票，每年可从该公司获得49万美元收入，远超其作为参议员的年收入（17万美元）。因此，曼钦为了避免自身或地区利益受损而拒绝支持协调法案中清洁能源计划（Clean Energy Payment Program，该计划为清洁能源发电量年增长4%的电力公司提供补助，并对不达标的公司予以处罚）。
除了曼钦之外，亚利桑那州参议员克里斯滕·希尼玛（Krysten Sinema）也对这一揽子支出和资金来源持有异议。据华尔街日报报道，希尼玛反对提高企业、高收入个人或资本利得的税率，并且认为3.5万亿美元支出过于庞大，应该削减其规模。
因此，为了争取曼钦和希尼玛关键的两票，民主党不得不对支出规模和时限进行调整，后延法案进程。
1.2 拜登为何最终选择妥协？
一方面，要通过协调法案，拜登必须得到曼钦和希尼玛的支持。但另一方面，拜登希望通过法案来重拾选民支持。自今年7月14日民主党推出3.5万亿美元预算协调法案以来，民主党内部一直无法就法案的具体支出和收入达成一致，导致法案在参众两院的投票一拖再拖，考验民众耐心。而此期间，因新一波德尔塔病毒爆发、阿富汗失败撤兵、高通胀等原因，拜登的民众支持率持续下滑。根据FiveThirtyEight最新数据显示，拜登的支持率已从年初的53%下行至43%（10月31日），使得拜登成为民调历史上，除特朗普之外，支持率最低的总统。
现阶段，拜登急切需要一个重建民众信心的抓手，而预算法案的顺利通过和开展就是拜登现在手里最有力的一张牌。因此，我们认为，拜登现在急切的希望通过预算法案，虽然预算法案额度面临腰斩，但也较大程度上实现了拜登上任前对民众的承诺，包括对教育、医疗、住房、税收等方面的补贴。
二、1.75万亿美元法案包含哪些内容？
2.1 支出规模自3.5万亿美元腰斩至1.75万亿美元
美国时间10月28日，拜登公布了重建美好未来法案（Build Better Back）新框架，总支出1.75万亿美元。虽然支出规模较7月民主党提出的3.5万亿美元支出计划大幅缩减，但支出的优先项仍围绕改善儿童保育、扩大医疗保险覆盖范围、完善社会安全网以及实现美国2030年碳排放减半等目标展开。其中，能源、气候项目支出为5500亿美元，儿童保育支出为4000亿美元，医疗相关支出3150亿美元，社会保障相关支出2900亿美元，四项占比超70%。
除支出规模缩减外，部分支出优先事项的实行时限被大幅缩短，由此降低框架总支出。儿童税收抵免政策由此前计划的延长4年（2022年至2025年）缩短至延长1年；低收入工人劳动所得税抵免更是由原计划的永久延长缩短至延长1年。
在民主党温和派议员乔·曼钦的反对下，新框架剔除了1230亿美元清洁电力项目，但能源、气候投资以及相关税收抵免仍是预算协调法案中首要支出项目。其他削减项目主要包括高等教育以及就业培训、儿童税收抵免以及低收入工人劳动所得税抵免、加强家庭护理和社区护理相关的医疗保险。直接取消的项目有两年免费的社区大学、医疗保险处方药价格谈判法案、带薪家庭假和病假和将视力和牙科纳入医疗保险覆盖范围。
2.2 如何支付1.75万亿美元预算支出？
拜登公布的加税方案总收入规模约2万亿美元，高于1.75万亿美元支出计划，具体包括对公司和最富有的个人增税，国税局加强税收执法以及企业和国际税收制度改革。
1）增加大型公司的税收。利润超过10亿美元的大公司向股东报告的利润部分将被征收15%最低税，并对公司股票回购收取1%的附加税。
2）增加富人的税收。对年收入超过100万美元的个人加征5%税率，对年收入超过250万美元的个人加征8%税率。此外，通过加强3.8%净投资收入税消除富人避税漏洞。
3）对国际税收制度做出重大改变，以减少公司将利润和业务转移到国外的避税天堂，计划将美国对外国收入的税率加倍至 15%。
4）大幅加强税收征管机构的执法强度，加强税收执法。
由于民主党温和派议员西内玛的反对，加税政策一降再降，拜登的新加税计划更为温和。相较于9月13日众议院众筹委员会推出加税计划和拜登5月原计划加税方案，新加税方案中未考虑将企业最高税率由当前的21%上调至25%或28%，且资本利得最高税率和个人所得税最高边际税率仍维持在21%和37%的现有水平。此外，新加税计划对高收入人群和的加税方案予以调整，并新增公司股票回购1%的附加税。
三、拜登1.75万亿美元财政刺激能否顺利落地？
3.1 如何理解预算决议与基建法案的联系
现阶段，5500亿基建法案与1.75万亿美元预算协调法案已被民主党激进派和温和派深度捆绑，成为相互钳制以达成各自诉求的工具。8月10日，基建法案获参议院投票通过，并移交众议院投票表决。但原定于9月27日的众议院表决一再被延期，主要阻力来自民主党激进派。
10月28日，在众议院民主党激进派领袖普拉米拉·贾亚帕尔（Pramila Jayapal）的反对下，众议院院长佩洛西于当天就基建法案进行投票表决的计划落空。为确保1.75万亿美元法案不会再度缩水，贾亚帕尔坚定认为在预算协调法案达成一致前，激进派将不会投票支持基建法案。因此，两法案大概率会同时进行投票表决。
3.2 1.75万亿美元法案，还有哪些阻力？
尽管预算协调法案腰斩至1.75万亿美元，但该法案能否通过仍存在不确定性。一方面，民主党温和派核心成员曼钦和西内玛未就1.75万亿美元支出框架给出明确的正面回复。另一方面，民主党激进派对缩减后的方案存有异议，主要包括以下几个方面：
1）针对新法案并未提及SALT上限，民主党托马斯·苏奥奇（Tom Suozzi）坚持要求将SALT上限（州和地方税收减免上限为1万美元）加入法案；
2）针对1.75万亿法案缩小医疗保险覆盖范围，未包括牙科、视力福利，参议院民主党伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）坚持医疗保险应加入牙科、视力福利，但曼钦对此持反对意见；
3）针对1.75万亿法案未考虑药物协商政策，参议院财政委员会主席罗恩·怀登（Ron Wyden）持反对意见；
4）针对移民问题，是否额外增加1000亿美元用于移民事项，存在分歧；
5）针对带薪家庭假和病假，拜登最终向曼钦妥协，将其予以剔除，但此举遭到其他民主党参议员反对。参议员柯尔斯滕·吉利布兰德（Kirsten Gillibrand）表示她并未放弃，将为带薪休假和病假重新纳入支出框架而努力。
据11月1日CNN报道，预算协调法案和基建法案有望于美国时间11月2日同时进行投票，但我们认为，民主党内部温和派与激进派从相互钳制到彼此成全还需时日。尽管民主党内部分歧逐渐缩小，但两派之间对法案的具体细节还存在异议。因此，预计在11月2日前，两派较难就上述所有问题达成一致。
另外，若在两派之间未达成共识前对两法案进行投票，导致法案再一次遇阻，拜登支持率可能进一步下滑。因此，我们判断，拜登会确保民主党内部对法案规模和细节协调一致，争取一次性通过基建法案和预算协调法案。因此在温和派和激进派就预算协调法案具体内容达成一致前，众议院不会进行投票表决。
End
20211015-美国通胀压力不减，供应链和劳动力问题是关键
20211009-9月美国失业率超预期下行，11月Taper官宣大局已定
20210924-拜登财政刺激闯关，美债收益率突破1.4%
20210923-美联储为Taper亮绿灯
光大宏观 高瑞东团队
复旦大学理学硕士，聚焦海内外宏观流动性、货币政策。
上海财经大学数量金融硕士，聚焦实体通胀、财政政策。
纽约巴鲁克大学定量方法与建模硕士，聚焦美国宏观经济走势、货币和财政政策、政府债务。
上海财经大学金融学博士，聚焦实体经济、经济周期以及中观行业研究。
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