修订后的突发事件应对法：规范信息报送与发布制度

（一）明确政府系统内部信息报送的“三条线”

“三条线”分别为：各专业机构、监测网点和信息报告员向所在地人民政府及其有关主管部门报告；地方各级人民政府向上级人民政府上报、下级有关主管部门向上级有关主管部门上报，必要时可以越级上报；县级以上人民政府有关主管部门向本级人民政府相关部门通报。信息报送的“三条线”分别承担不同的功能：第一，使政府及时获取突发事件信息。各专业机构、监测网点和信息报告员通常是第一时间获知突发事件客观情况的，因此负有第一时间将信息报送所在地人民政府及其有关主管部门的义务，为政府判断、分析、决策提供客观依据。第二，使上级人民政府及时扩大响应或进行协助和指导。根据突发事件的性质、特点、可能造成的危害程度和影响范围等因素，获得突发事件信息的人民政府没有决策权的，上报上级人民政府能够及时扩大响应、移交决策权；有决策权的，能够及时使应急能力更强的上级人民政府及其有关主管部门及时进行指导、协助，并及时通知突发事件发生地毗邻地区加强防范、预防衍生、次生灾害等。第三，使同级人民政府相关部门紧急沟通、快速联动、各司其职、相互配合，从常态的行政管理秩序切换为应急管理秩序。

（二）明确信息报送的要求及法律责任

一方面，《突发事件应对法》第六十一条规定了突发事件信息报送的三项要求和三项禁止，明确了信息报送的要求。三项要求为“及时、客观、真实”。其中，“及时”要求负有信息报告义务的有关单位和个人，如发生事故灾难（生产安全事故）的生产经营单位、各专业机构、监测网点、信息报告员等，在发现突发事件的第一时间按照法律法规的要求上报，最迟不得超过法律法规所规定的上限；“客观”要求所报送的信息来自将要或者正在发生的突发事件，能够客观、全面地反映突发事件的实时情况；“真实”要求所报送的信息未加任何加工、修饰。三项禁止为“不得迟报、谎报、瞒报、漏报，不得授意他人迟报、谎报、瞒报，不得阻碍他人报告”。分别要求第一时间获取以及作为突发事件报送中间环节的有关单位和个人不得“迟报、谎报、瞒报、漏报”；管理与被管理、领导与被领导等关系中的上位者，如本级和上级人民政府领导人员、单位负责人等不得授意他“迟报、谎报、瞒报”；对突发事件承担责任的主体，如事故责任单位等，不得阻碍他人报送突发事件信息。另一方面，由于在应急管理实践中事故责任单位、政府领导人员瞒报、谎报、迟报、漏报行为屡禁不止，已成为应急管理的“沉疴顽疾”，此次修法对于违反三项禁止规定并造成后果的情况采用了“处罚到人”的思路——“由有关机关综合考虑突发事件发生的原因、后果、应对处置情况、行为人过错等因素，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分”。考虑到安全生产领域是瞒报、谎报、迟报、漏报行为的“重灾区”，为保持打击“瞒报、谎报、迟报、漏报”的高压态势，国务院安委会制定部署的安全生产十五条措施中单独规定“严肃查处瞒报谎报迟报漏报事故行为。严格落实事故直报制度，生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，对直接责任人和负有管理和领导责任的人员依规依纪依法从严追究责任。对初步认定的瞒报事故，一律由上级安委会挂牌督办，必要时提级调查”；刑法修正案及有关司法解释也明确对在构成犯罪的情况下对有关人员以“不报、谎报安全事故罪”追究刑事责任。

（三）建立网络直报和自动速报制度

2008年汶川地震后，地震灾害速报预警技术大范围应用，一改突发事件只能依靠前兆信息进行预测性预报，经人工研判后才能发布预警，信息报送的各个环节必须依靠人工报告的局面。新技术、新方法的应用不仅提高了预警和信息报送的速度和准确性，还最大限度减少信息报送的中间环节，有效化解对案件进行干预、插手、过问等过程风险，提高事故和险情的协调处置效率，最大程度防止瞒报、谎报等行为。因此《突发事件应对法》第十七条、第六十四条、第六十九条规定“具备条件的，应当进行网络直报或者自动速报”。

（一）在信息发布的及时性与准确性之间优先考虑及时性

2007年《突发事件应对法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》都规定了行政机关及时、准确公开政府信息的义务。在平常状态下，信息发布的及时性与准确性之间并不存在明显的矛盾，行政机关在法定期限内采取合理的方式公开政府信息即可。然而在突发事件应对中情况却大为不同。一方面，突发事件的性质决定了其已经超出了行政机关正常的管理能力和应对水平，要求行政机关在第一时间准确掌握突发事件的信息几乎是一项不可能完成的任务；另一方面，突发事件发生后社会公众比平常任何时候都更加需要了解突发事件信息，以便对个人生产生活做出适当的调整。在信息发布的及时性和准确性的矛盾之间，此次修法明确坚持及时性优先。一是因为效率是应急管理的生命线，处置危机必须迅速，否则难以取得效果，甚至会造成社会动荡；二是因为即使行政机关不能在第一时间掌握准确信息，但相对于其他任何主体而言，已经是最接近准确信息的主体，在第一时间公布相对准确的信息能够有效切断虚假信息的蔓延渠道；三是因为公开信息本身也是不断提高信息准确性的途径之一，及时公开信息要求行政机关对突发事件发生期间信息进行持续更新，通过不断更新能够促进信息逐步准确。例如，在2008年汶川地震中，政府对地震遇难人数进行了持续更新发布，即使最初的统计口径存在失误，有被埋或失踪人口被误算作死亡人口，但不久后都在信息的不断发布中得到了矫正，最终实现了死亡人数的精准统计。值得关注的是，在预警发布环节，《突发事件应对法》规定，应当“按照有关规定及时、准确向社会发布突发事件预警信息”，原因在于，一方面，预警发布的依据本身包含了行政机关对突发事件紧急程度、发展态势、可能造成危害的主观判断，预警制度的重心原本就不是确保这种主观判断完全符合突发事件的客观情况，而是为了显示即将发生的突发事件的严重程度，从而为危机预控措施的采取提供依据，只要行政机关发布的预警信息与行政机关的判断相符合，就满足了“准确性”的要求；另一方面，《突发事件应对法》还规定了配套的预警调整机制，即使行政机关发现最初发布的预警信息与突发事件的实际情况有出入，也可以根据事态的发展实时调整预警级别并重新发布，因此预警信息发布“及时性”与“准确性”之间并不存在明显的张力。

（二）建立突发事件信息澄清机制

数字时代，突发事件虚假信息的数量和传播范围都呈现放大趋势，容易引发社会公众的恐慌、猜测，造成公众对政府的信任程度下降，危及社会秩序的稳定。对于编造和故意传播虚假信息等“主观恶意”的行为，尽管行政法和刑法领域都规定了法律责任追究机制，但都无法很好地修复突发事件虚假信息造成的不良社会影响。为此，本次修法专门新增一条规定——“有关人民政府和部门发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当及时发布准确的信息予以澄清”。一方面，有关人民政府和部门澄清的范围不再限于虚假信息，还包括部分真实、但不能反映突发事件全貌的不完整信息；另一方面，通过突发事件信息澄清机制，能够从源头上肃清突发事件信息来源、减少虚假信息的滋生和蔓延、塑造政府形象，培育社会公众对政府的信任感，从而提高对应急措施的配合程度。

（三）完善突发事件新闻采访报道制度

在当下社会，新闻媒体对公权力的监督是强大而有效的，甚至被称为“第四种权力”。这是因为在客观上，新闻媒体不仅具有强大的信息搜集能力、专业的人员机构设置、发达的信息传播途径，还能在舆论导向上发挥关键性的作用。因此，本次修法新增一条规定，要求有关人民政府和部门做好新闻媒体服务引导工作，支持新闻媒体开展采访报道和舆论监督。当然，在进行突发事件采访报道时，新闻媒体应当秉持及时、准确、客观、公正的专业态度，并受到相关法律规制。例如，新闻媒体编造和故意传播虚假信息应当承担法律责任。此外，新闻媒体还应当承担一定的社会责任，例如开展突发事件应对法律法规、预防与应急、自救与互救知识等的公益宣传。

专家解读《突发事件应对法》首次大修